華北電力大學王學棉：《能源法》解決的三個問題

2024年11月8日，經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議審議表決，《能源法》正式通過，全文80條，將于2025年1月1日開始實施。任何立法都有其目的，或者說有其需要解決的問題?！赌茉捶ā纷鳛槟茉搭I域的一部基本法，它要解決的主要問題是什么呢？《能源法》要解決的第一個問題是能源的安全問題

（來源：電聯(lián)新媒 作者：王學棉）

《能源法》要解決的第一個問題是

能源的安全問題

能源作為一個國家、社會發(fā)展的基礎性資源，其重要性不言而喻。一旦供應出現(xiàn)問題，如電荒、氣荒，輕則影響人民生活，重則引發(fā)社會混亂、動蕩甚至危及國家安全?！吨腥A人民共和國國家安全法》第21條將資源能源的保障能力列為維護國家安全的任務之一。因此，能源安全，尤其是供應安全是《能源法》首先要解決的問題。因此《能源法》第1條開宗明義指出目的之一是“保障國家能源安全”。

能源供應安全可以分為常態(tài)和非常態(tài)兩種情形。常態(tài)供應安全是指確保能源穩(wěn)定、持續(xù)地向全社會供應。為做到這一點，《能源法》在能源規(guī)劃、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)設計了多種制度。其一是能源規(guī)劃制度。我國能源形式多種多樣，有煤炭、石油等石化能源，也有水能、風能、太陽能等非化石能源。這兩類能源各有優(yōu)劣：石化能源雖不可再生，但目前對它的利用技術成熟，開發(fā)使用成本低；非化石能源雖可再生，但開發(fā)利用技術不是很成熟，開發(fā)使用成本相對較高。如何平衡這兩類能源，確保子孫后代有能源可用，實現(xiàn)代際公平，就需要進行規(guī)劃，而不是任由各開發(fā)主體根據(jù)盈利與否的標準進行隨意開發(fā)。我國《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》將“能源保障更加有力”列在主要目標之首位。

其二能源替代制度。由于化石能源不可再生，而可再生能源不存在枯竭問題，因此，《能源法》第22條規(guī)定“推進非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消費比重”，第29條規(guī)定，“國家支持合理開發(fā)利用可替代石油、天然氣的新型燃料和工業(yè)原料?！笨紤]到能源替代需要技術支持，不可能在短時間內一蹴而就，且各地能源分布情況不一，因此替代必須是在保障安全的前提下有序進行。

其三能源有序開發(fā)制度。如前所述我國能源形式多種多樣，各有優(yōu)劣，因而需要根據(jù)各自優(yōu)缺點以及經(jīng)濟社會發(fā)展中的其他因素確定各自的開發(fā)序位。考慮到未來的發(fā)展趨勢盡管是要用非化石能源替代化石能源，但化石能源與可再生能源還將長時間并存，對二者的繼續(xù)開發(fā)無疑應當有所區(qū)別。對于可再生能源，《能源法》第22條規(guī)定，“國家支持優(yōu)先開發(fā)利用”；對于化石能源則是“合理開發(fā)和清潔高效利用”。對于可再生能源中的風電和光伏，第25條規(guī)定，“加快風電和光伏發(fā)電基地建設，支持分布式風電，積極發(fā)展光熱發(fā)電。”水電雖然是可再生能源，但因容易產(chǎn)生水質惡化、泥沙淤積等生態(tài)問題，尤其是小水電，第24條第1款規(guī)定，“國家統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護，嚴格控制開發(fā)建設小型水電站”。對于化石能源中的煤炭，第28條規(guī)定，“國家優(yōu)化煤炭開發(fā)布局和產(chǎn)業(yè)結構……發(fā)揮煤炭在能源供應體系中的基礎保障和系統(tǒng)調節(jié)作用?！睂τ诤穗?，第27條規(guī)定，“國家積極安全有序發(fā)展核電?！?/p>

其四是能源儲備制度。這是在非常態(tài)情況下如國際能源運輸航路中斷，因國家之間關系惡化而中斷能源供應時，為確保能源的供應安全而設計的法律制度。《能源法》第48條把能源儲備區(qū)分為政府儲備和企業(yè)儲備，政府儲備包括中央政府儲備和地方政府儲備，企業(yè)儲備包括企業(yè)社會責任儲備和企業(yè)其他生產(chǎn)經(jīng)營庫存；實物儲備和產(chǎn)能儲備、礦產(chǎn)地儲備等不同種類。有了這些制度，即使發(fā)生了非常情況，短時間內仍然能夠保障能源的供應。

《能源法》要解決的第二個問題是

能源的高質量發(fā)展

所謂的能源高質量發(fā)展是在保障能源安全的前提下，實現(xiàn)能源的高效利用、保護環(huán)境質量、實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。為實現(xiàn)這一目的，《能源法》第4條明確規(guī)定，“促進經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領域全面降低能源消耗，防止和減少能源浪費?！睘閷崿F(xiàn)這一目標，《能源法》設計了以下幾種制度：第一種是第5條規(guī)定的“國家建立能源消耗總量和強度雙控向碳排放總量和強度雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系”。能源消耗總量和強度雙控最早在2015年的五中全會上提出，2021年9月國家發(fā)改委印發(fā)了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》。能源消費總量是指一定地域內，國民經(jīng)濟各行業(yè)和居民家庭在一定時期消費的各種能源的總和。能耗強度則是指一定時期內一個地區(qū)每生產(chǎn)一個單位的地區(qū)生產(chǎn)總值所消費的能源。對能源消費總量和單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗的控制，簡稱“雙控”。使用清潔能源特別是可再生能源時，不會產(chǎn)生二氧化碳排放，但對能源消費總量的控制并沒有區(qū)分清潔能源和非清潔能源，導致對其中的清潔能源進行控制意義不大。另外，如果對清潔能源豐富的地區(qū)進行能耗控制，也會影響到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。只有對碳排放總量進行控制才有必要，才能達到減少碳排放的目的。故需要從“能源消耗總量和強度雙控”向“碳排放總量和強度雙控制度”轉型。

第二種是建立可再生能源消納制度和綠證制度?？稍偕茉匆虿晃廴经h(huán)境，有很強的正外部性，對實現(xiàn)“雙碳”目標至關重要，但也存在不穩(wěn)定性、波動性強、與日常生活用電習性不相匹配等缺陷，容易造成棄風棄光。為解決此問題，《能源法》一方面在第23條明確規(guī)定了可再生能源電力的消納制度和消納主體，“國家完善可再生能源電力消納保障機制。供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應當按照國家有關規(guī)定，承擔消納可再生能源發(fā)電量的責任。”另一方面在第34條輔以綠色電力證書制度，“國家通過實施可再生能源綠色電力證書等制度建立綠色能源消費促進機制，鼓勵能源用戶優(yōu)先使用可再生能源等清潔低碳能源?！本G證一方面可以證明用戶完成消納可再生能源電量的情況，使得消納制度具有可操作性。另一方面當某一主體消納的可再生能源電量超出了自身的消納量時，也可以將多出來的部分賣給那些消納量不夠的主體進行盈利，最終形成一種良性循環(huán)。

第三種是能源需求側管理制度?！赌茉捶ā返?5條第2款規(guī)定了“能源用戶應當按照安全使用規(guī)范和有關節(jié)約能源的規(guī)定合理使用能源，依法履行節(jié)約能源的義務，積極參與能源需求響應，擴大綠色能源消費，自覺踐行綠色低碳的生產(chǎn)生活方式?！钡@一規(guī)定僅是對能源用戶的倡導，并沒有強制約束力。為了讓用戶節(jié)約能源，必須把這一倡導轉變成用戶的內在動力。轉化機制就是需求側管理。第34條第3款進一步規(guī)定，“縣級以上人民政府有關部門應當加強能源需求側管理，通過完善階梯價格、分時價格等制度，引導能源用戶調整用能方式、時間、數(shù)量等，提高能源利用效率?！庇媚芨叻鍟r價格高、低峰時價格低的分時價格可以引導用戶在價格低時多用能源，在價格高時少用能；用得越多價格越高的階梯價格可以引導用戶少用能，節(jié)約用能。

《能源法》要解決的第三個問題是

如何加強能源市場建設的問題

我國的能源企業(yè)過去通常都是集開發(fā)、輸送、銷售于一體，處于壟斷地位，效率低，價格高。對關鍵的能源價格之確定，我國曾經(jīng)長期使用的手段就是國家定價。這一方法弊端多多。經(jīng)過多年的改革探索，目前已基本找到了解決之道，就是建設能源市場?！赌茉捶ā返?0條規(guī)定，“國家鼓勵、引導各類經(jīng)營主體依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎設施建設等，促進能源市場發(fā)展。”第41條規(guī)定的“國家推動能源領域自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，依法加強對能源領域自然壟斷性業(yè)務的監(jiān)管和調控，支持各類經(jīng)營主體依法按照市場規(guī)則公平參與能源領域競爭性業(yè)務?！奔磳艛嘈原h(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)相分離。壟斷性環(huán)節(jié)指能源的輸送，其他的都屬于競爭性環(huán)節(jié)，如能源開發(fā)利用、能源基礎設施建設、能源銷售等。壟斷性環(huán)節(jié)由國家定價、競爭性環(huán)節(jié)由市場定價。

能源的價格主要體現(xiàn)在銷售環(huán)節(jié)，把銷售列入競爭性環(huán)節(jié)，再進行完全充分的競爭，能源的真實價格就能發(fā)現(xiàn)。為此，《能源法》第42條規(guī)定，國務院能源主管部門會同國務院有關部門協(xié)調推動全國統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場建設。這是能源市場建設的核心。只有建設全國統(tǒng)一的市場，才能最大限度地發(fā)現(xiàn)能源的真正價格。

對處于壟斷地位的能源輸送環(huán)節(jié)，為保護用戶的利益，《能源法》給能源輸送企業(yè)規(guī)定了強制開放和信息披露義務以及普遍服務等義務。前者體現(xiàn)在第43條，“能源輸送管網(wǎng)設施運營企業(yè)應當完善公平接入和使用機制，按照規(guī)定公開能源輸送管網(wǎng)設施接入和輸送能力以及運行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務?！焙笳唧w現(xiàn)在第36條，“承擔電力、燃氣、熱力等能源供應的企業(yè)，應當依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定，保障營業(yè)區(qū)域內的能源用戶獲得安全、持續(xù)、可靠的能源供應服務，沒有法定或者約定事由不得拒絕或者中斷能源供應服務，不得擅自提高價格、減少供應數(shù)量或者限制購買數(shù)量?！?/p>

法貴在實施?！赌茉捶ā返膶嵤┮院?，具體的執(zhí)行大致可以分為幾種情形。一是無需做任何調整，按照現(xiàn)行制度繼續(xù)執(zhí)行即可。因為《能源法》中有些制度，如能源規(guī)劃、需求側管理、壟斷性和競爭性業(yè)務相分離、壟斷性能源企業(yè)負有公平開放管網(wǎng)義務、普遍服務、能源儲備等，是對現(xiàn)行制度的提煉，且《能源法》對這些一直在運行的制度也沒有作調整修改，繼續(xù)執(zhí)行即可。二是需要等待制定更為明確的實施細則后，才能執(zhí)行。大部分規(guī)定屬于這一情形，如建設全國統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場。需要等待國務院能源主管部門會同國務院有關部門制定具體的建設方案后才能付諸實施。再如能源開發(fā)利用一章中對各種開發(fā)能源的定位，“國家積極安全有序發(fā)展核電”“國家積極有序推進氫能開發(fā)利用，促進氫能產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展”等等，這些規(guī)定的實施主體主要是國家，必須要等代表國家的能源主管部門加以細化，相關主體才能實施。三是《能源法》實施后，與之相矛盾的規(guī)定無需再執(zhí)行。如可再生能源消納的主體問題?！犊稍偕茉捶ā返?4條第3款規(guī)定，“電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。” 即電網(wǎng)企業(yè)是可再生能源電力消納主體。但根據(jù)《能源法》第23條的規(guī)定，“供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應當按照國家有關規(guī)定，承擔消納可再生能源發(fā)電量的責任?！币籽灾?，電網(wǎng)企業(yè)不再是唯一的消納主體。

本文系《中國電力企業(yè)管理》獨家稿件，作者供職于華北電力大學。